フィジー諸島共和国の新選挙制度とその思想
苫小牧駒澤大学助教授 東裕(ひがし ゆたか)
初出：「パシフィック ウェイ」1999秋号(通算112号)pp.26-36.
はじめに
去る５月に実施されたフィジー諸島共和国の下院議員選挙は、新憲法下で初の総選挙として、新選挙制度(小選挙区選択投票制：ＡＶ制)のもとで行われた。選挙の結果、フィジー労働党が過半数の議席を獲得し、チョードリー(M.Chaudhry)フィジー労働党(Fiji Labour Party：ＦＬＰ)党首がインド系フィジー人として初めて首相に就任することになった。このような結果をもたらしたのは、選挙結果もさることながら、選挙制度及び人種別議席制の変更・首相の人種要件の削除といった一連の憲法制度の変更によるところが大きい。また、下院において労働党は単独過半数を獲得したにもかかわらず連立政権が構成されることになったのも、憲法上の要請によるものであった。すなわち、この選挙結果とその後の政治上の変化は、有権者の選択によるだけでなく、憲法制度の変更によってもたらされたものでもあり、制度的考察抜きにこのたびの選挙結果の分析を行うことは、大きな欠陥をはらんだものといわざるを得ないのである。
１．フィジー諸島憲法(1997年)の目的と思想
97年憲法のもとになった「ＣＲＣ(憲法再検討委員会)報告」(＝「リーブス報告」)によれば、この憲法の目的とするところは、人種間の協和(harmony)・国民統合(national unity)・及びすべてのコミュニティーの経済的・社会的発展の促進をはかることである。なかでも国民統合が究極の目標で、このフィジー固有の憲法問題の唯一の解決法が、すべての民族コミュニティーが行政権を共有する『複合民族政府』(multi-ethnic government)の形成にあると把握され、この実現がさしあたっての第一目標とされた(1)。
「ＣＲＣ報告」の第３章は、「憲法：その目的と基礎にある価値」というタイトルを掲げ、新たな憲法に要請される基本原則として、「憲法原則」、「国民統合・権利保障の原則」、「紛争解決の原則」、の３項目を列挙する。この中で、選挙に関連する事項が、国民統合・権利保障の原則の中に見られる。ここでは、①人種間の融和・国家統合・すべてのコミュニティーの社会的経済的進展を促進し、②個人の人権と集団の権利に関する「国際的な基準」(international standards)を考慮し、そして③フィジー原住民及びロトゥマン並びにその他のすべてのコミュニティー及び集団の諸権利の保障と諸利益を保護するため、８つの要件が呈示される。そのうちの２つが、①平等な参政権に基礎を置く下院選挙の実施、②過渡的な方策として、いくぶんかのコミュニティー代表を維持することである。いうまでもなく、これがフィジーの人種別人口比にほぼ比例した人種別議席(46議席)と人種によらない「オープン・シート」(25議席)を設けた97年憲法の人種別選挙制として具体化されるのである(2)。
「市民憲法フォーラム」(Citizens Constitutional Forum)で「ＪＰＳＣ(両院合同特別委員会)報告」(3)を分析したＤ・アームズ(David Arms)は、いくつかの選挙区においてはフィジアンまたはインディアンにかたよった選挙区設定がみられるが、オープン・シートの民族代表の偏りは全体的なものではないと指摘する。アームズによれば、フィジーの人種(民族)別人口比は、フィジアン(49.2%)、インディアン(44.48%)、ロトゥマン(1.46%) 、その他民族(4.85%)で、この人口比に従って憲法で定められた46議席の人種別議席を人口比によって配分すると、フィジアン23議席(22.64)、インディアン20議席(20.46)、ロトゥマン１議席(0.67)、その他人種(民族)２議席(2.23)となる。この数は、憲法が定めた人種(民族)別議席配分(フィジアン23議席、インディアン19議席、ロトゥマン１議席、その他民族３議席)にきわめて近い数字であり、その意味で憲法の議席配分規定は人種間の公平性を確保しているといわれる(4)。
２．複数政党内閣(＝連立内閣、『複合民族内閣』)の形成
「ＣＲＣ報告」は、第２章で「憲法的基礎の強化」として、作られるべき憲法の基本理念・基本原則等を掲げる。冒頭で、憲法の第一の目的は、「複合人種政府」(multi-ethnic government)の出現を促進することであると宣言される。その方策として、人種に基礎を置く代表制(communal system of representation)からの漸進的かつ決定的訣別とそのための選挙制度改革が掲げられ、これが、上院・下院の選挙制度改革として具体化される。この選挙制度を基礎に、「複合人種政府」の形成にむけて、政党間の自主的な協力、あるいは「複合人種政党」(multi-ethnic party)の増加が期待されている(5)。
さて、内閣の形成は、まず首相の任命に始まる。この点で、97年憲法は90年憲法にあった首相はフィジアンに限るという人種要件(83条)をなくした。これによって、インド系フィジー人をはじめとする非フィジアンにも首相への道が開かれたわけである。また、90年憲法では大統領は、「下院議員の最大の支持を得られると考えられる下院議員を、自らの慎重な判断により首相に任命する」(第83条)となっていたが、97年憲法では「大統領は、自らの判断に基づいて、下院の信任を得られる政府を形成できると考えられる下院議員を首相に任命する」(第98条)と変更された。これは、大統領は必ずしも下院の最大多数党の党首を首相に任命しなくてもよいことを意味し、大統領の裁量権が拡大したといえる。
首相が任命されると、次はその他の国務大臣の任命による組閣である。この点について、憲法第99条は次のように定める。
大統領が、首相の助言に従って、下院議員または上院議員の中からその他の国務大臣を任命する(１項、２項)。すなわち、首相は国務大臣を指名するのであるが、その際、「複数政党内閣を形成しなければならない」という条件が付される(３項)。具体的には、内閣の構成は「できる限り下院に議席を有する諸政党を公平に代表すべき」(４項)であり、内閣の形成にあたって、「首相は、下院の総議席の10％以上を占める議席を有するすべての政党が、その下院に占める議席の割合に応じて、内閣に代表されるよう、大臣を指名しなければならない」(５項)。つまり、下院で８議席以上を占める政党からその議席数の割合に比例する数の議員(下院議員または上院議員)を入閣させることが要求されるのである。
なお、ある政党が、首相の入閣要請を拒絶した場合、首相はその大臣ポストを、入閣資格を有する他の政党(首相の属する政党を含む)にその割合に応じて、本条５項の定めるところにより、できる限り、その有資格政党に割り当てなければならない(７項)。もし、すべての政党(首相の属する政党及び連立を組んでいる政党を除く)が、首相の入閣要請を拒絶した場合、首相は、自らが所属する政党または連立を組んでいる政党の議員を代わりに入閣させることができる(８項)。
ただし、「首相は、自ら所属する政党以外の議員を大臣に指名するとき、その議員が所属する政党の党首に相談しなければならない」とされ、組閣にあたっては、他の政党の党内に勝手に「手を突っ込む」ことがないように配慮されている。(９項)。
以上が、「複数政党内閣」(multi-party Cabinet)の規定であり、これは、ＣＲＣ報告で「複合民族政府」(multi-ethnic government)として提唱されたものである。
ところで、「複合民族内閣」というシステムは、どのような機能を果たし、どのような短所・長所を持つものなのか。
フィジーにおいては、政党がそれぞれ特定の民族(人種)の支持を中心としているため、一定数の議席を有する全政党の議員を閣僚に任命することは、必然的に複合民族内閣の形成につながる。このことは、いうまでもなく連立政権を常態とすることを意味する。これは下院で一党が過半数の議席を確保した場合にも、連立政権の形成を要請されるということで、この度の総選挙において、早くもこのことが現実化した。フィジー労働党が、全71議席中37議席を獲得したにもかかわらず、労働党単独政権ではなく「連立内閣」となったのは、まさしくこの憲法上の要請によるものにほかならない。この制度導入の目的は、「複合民族主義」(multiracialism)の推進にあるが、その基礎には、内閣における各政党の閣僚数は下院の議席数に比例して配分されるべきだという考え方がある(6)。これは、これまでの「ウエストミンスター型」議院内閣制との訣別にほかならない。
３．新選挙制度(ＡＶ制)の仕組みと特徴
ＣＲＣでは『複合民族政府』を形成するための選挙制度が考えられた。そのため、ＣＲＣは選挙制度の比較検討を行い、原案をＪＰＳＣに提出したが、ＪＰＳＣはこの点を修正し、最終的に小選挙区の選択投票制が採用された。憲法は選挙制度について、「各選挙区における議員の選挙は、『選択投票制』(alternative vote)として知られる選択投票制のもとで実施される」(第54条１項)と定める。
この制度は、一回の投票で選択順位をつけた候補者の中から、第１順位の候補者の票を集計して過半数を獲得した候補者がない場合、最下位の候補者に投ぜられた票の第２順位の候補者に委譲していくもので、過半数獲得者が出るまで同様の委譲が繰り返される。小選挙区２回投票制に似るが、第１回目の投票と第２回目の投票に時間差のある小選挙区２回投票制と違って、２度の投票の間に政党間の候補者協議や調整が行えない点に特徴がある。そのため、当選者は最終的に過半数の票を得ることにはなるが、第１順位で投ぜられた票は選挙区の有効投票数の22.6％(South West Fijian Urban Communal 選挙区)といったような例も見られた。
フィジー労働党(ＦＬＰ)が、第１位選択の得票率32.3％で、71議席中37議席(52.1％)という絶対多数を占めることができたのは、この選挙制度のもたらした結果であった。今回の選挙では、15の政党が候補者を擁立したが、このような「極端な多党制」下において、こうしたきわめて多数代表制傾向の強い選挙制度を採ることが、今後問題とされる惧れがある。ただ、あくまで国民統合を主眼とするのであれば、選挙における統合機能を重視し、下院において過半数の議席を擁する政党の形成を促し、安定した議会の支持を基礎に、内閣の構成段階で民意の反映を図るというこの選挙制度は，行政権への民意の反映という点では比例代表制と同様の結果をもたらす。同時に、比例代表制の弱点である政権の不安定を回避できるというメリットも持つ。
ただし、1948年のカナダのアルバータ州議会議員選挙で、社会信用党(Social Credit Party)が、全州で58％の得票率で全小選挙区の議席を独占した例や、1967年のオーストラリアのビクトリア州議会議員選挙で第１順位の得票数で労働党(Labor)を下回った自由党(Liberals)が、議席数では逆に３倍の議席を獲得したというような極端な例が起こり得る制度であることに留意する必要がある(7)。仮りに総得票数比が51％：49％で一党がオープン・シートの全議席を獲得するような事態が生じた場合、閣僚の配分について他党はこの分の閣僚ポストを得られず、49％の投票が内閣のなかに代表されなくなってしまうような例も考えられる。
なお、投票については、投票が義務づけられ(「強制投票制」(8))、有権者登録が申告制となった。すなわち、「登録権が消滅していない有権者で投票者として登録されたすべての人は、国会の定めるところにより、かつ国会の定める例外に従い、それぞれが登録された選挙区において選挙ごとに投票しなければならない」(第56条)ことになった。そして、有権者の啓蒙のため、「『選挙委員会』及び『選挙監視人』の権能には、登録権を有する人の投票者としての登録を促進するため、選挙及び国会に関する事項について公衆の認識を推進する権能を含む」(第57条)と定められた。
つまり、これも国民統合にむけて、有権者が投票を通じて国政を考え、それに関与することで国民意識を強化し、加えて国政への責任感覚を醸成する方策、とも考えられる。
むすび
今回のフィジー労働党の圧勝は現地の人々にとっても予想外の結果であった。そして、その結果をうけてのインド系首相の誕生と、連立政権の形成というドラスティックな変化は、なによりも新憲法による制度変更の作用としてもたらされたものであった。確かに、小川論文が指摘するように、労働党の勝利は有権者の投票行動分析からして順当な結果であったといえよう。しかし、第１順位の選択での政党別得票数は、ＦＬＰが32.3％、ＳＶＴが20.0％、ＮＦＰ14.5％、ＦＡＰが10.2％という割合であり、これが小選挙区の相対多数制と比例代表制の下で当選議席数を算出すると、ＦＬＰの獲得議席数は、それぞれ34議席、24議席となりいずれも過半数には達しない。特に比例代表制の場合はＦＬＰはＡＶ制での議席数より13議席も下回り、過半数に12議席も不足する一方、今回議席ゼロに終ったＮＦＰが10議席という結果になることが指摘される(9)。
このことから見ても、有権者の行動がＦＬＰの勝利をもたらしたのは明らかではあるが、それが過半数の議席獲得という圧倒的な勝利と結びつくことは、ＡＶ制の採用なくしてあり得なかったのである。また、当然のことではあるが、首相の人種要件の削除なくしてインド系首相の誕生はありえず、ＦＬＰが過半数の議席を制した以上、複数政党内閣の規定なくしては連立政権の形成もありえなかったと思われる。これは、まさしく制度変更の結果以外のなにものでもない。冒頭で述べたように、制度的考察抜きの分析は、大きな欠陥をはらんだものといわざるを得ないという所以である。(＊ただし、本論は小川論文と対をなしたものであり、両論文を合わせて全体的な分析を意図したものであることをお断りしておく)。
(注)
(1)Sir Paul Reeves, Tomasi Rayalu Vakatora, Blij Vilash Lal, TOWARDS A UNITED FUTURE, Report of the Fiji Constitution Review Commission 1996, Parliament of Fiji, 1997. pp.18-22. なお、フィジー新憲法をめぐる一連の問題については、次の緒論文を参照されたい。 東 裕「フィジーの憲法改正動向について－『憲法再検討委員会報告』を中心に－」(「ミクロネシア」通巻102号、(社)日本ミクロネシア協会)、同「フィジー新憲法(1997年)の若干の特徴について」(「前掲誌」通巻104号)、同「フィジー新憲法の成立と構造」(「前掲誌」通巻105号)、同「国民国家形成と憲法－フィジー諸島共和国の場合」(憲法政治学研究会編『近代憲法への問いかけ－憲法学の周縁世界』、成蹊堂、1999年、所収)。
(2)Ibid., pp.24-57.
(3)「フィジー憲法再検討委員会に関する両院合同特別委員会」(JOINT PARLIAMENTARY SELECT COMMITTEE ON THE REPORT OF THE FIJI CONSTITUTION REVIEW COMMISSION : JPSC)の報告書。JPSCは、CRC報告で答申された694項目のうち577項目を原案どおり採用、40項目を修正の上採用、77項目を拒否した。この委員会は、「憲法再検討委員会」の作業を援助するために1994年に設置された。当初は17名の下院議員と3名の上院議員の20名で織されたが、のちに25名に増員された。1996年9月10日に、「憲法再検討委員会」(CRC) の報告書がこの「両院合同特別委員会」(JPSC)に提出され、10月から翌年3月にかけて審議が行われ、その結果がJPSCの報告書となって公刊された。
(4)The Review, July 1997, p.15.
(5)TOWARDS A UNITED FUTURE, pp.24-57.
(6)The Review. July 1997, p.13.
(7)D.G.Arms,“Fiji's proposed new voting system : a critique with counter-proposals,” Electoral Systems in Divided Societies: the Fiji Constitution Review. (Edited by Brij V. Lal and Peter Larmour, NCDS, 1997) pp.102-103.
(8)正当な理由なく棄権した場合、20ドルの罰金などの処分が課されることがある。 (Electral Act 1998, section 88)
(9)The Review, June 1999, p.44-45.
(参考)選挙制度について
Ⅰ.ＡＶ制(選択投票制)： 選挙人は、候補者に優先順位をつけて投票し、 第１順位で絶対多数を獲得した候補者がいないとき、最小得票者を落選としてその票を順に移譲し、絶対多数を得た候補者が当選者となる。 当選に絶対多数を必要とするから、選挙区は当然小選挙区制になる。
①第１順 位の得票
②Ｄの票を移譲
③Ｃの表を移譲
A ４０ ４１(＋１) ４４(＋３)落選Ｂ ３５ ４０(＋５) ５６(＋16)当選Ｃ １５ １９(＋４)落選Ｄ １０ 落選
①はじめに、第１順位の候補者の得票数が集計される。ここで、絶対多数を獲得した候補者がいれば当選者となり、以下の手続きは不要となる。
②第１順位で絶対多数を獲得した候補者がいない場合、最小得票者(Ｄ)が落選となり、Ｄ候補に投ぜられた票で、第２順位に挙げられている候補 者に票を移譲する。このとき、Ｄに投ぜられた票が10で、そのうち第２順位に挙げられた票が Ｂに５、Ｃに４、Ａに１だったとすると、この票がそれぞれＢ、Ｃ、Ａに移譲さ れる結果、Ａ41、Ｂ40、Ｃ19となる。
③Ｃが最小得票者となったから落選となる。Ｃの得票15のうち第２順位に Ａ、Ｂを挙げているものは、その票をそれぞれＡ、Ｂに移譲する。すでに落選が決まったＤを第２順位に挙げている票は、第３順位の候補 者(ＡかＢ)に移譲する。さらに、先にＤからＣに移譲された４については、第３順位に挙げられた 候補者(ＡかＢ)に移譲する。
④その結果、Ｃの19が、Ａに３、Ｂ16に移譲されると、最終的にＡ44、Ｂ56 となる。したがって、Ｂが当選者となる。
フランスの小選挙区２回投票制に似るが、投票が１回で済むためこの方が経費がかからないという利点がある。ただし、小選挙区制の通弊として得票率と獲得議席比率の大幅な乖離(ときには逆転)という不合理な結果が生まれることがある。
また、この制度はＦＰＰよりも少数派(10～20％の支持率)に不利に作用するといわれる。
Ⅱ. ＦＰＰ(First-Past-the-Post)制 ：相対多数を獲得した候補者が当選者となる。
(例)小選挙区
A.40(インディアン系政党) 当選
B.35(フィジアン系政党)落選
C.15(フィジアン系政党)落選
D.10(フィジアン系政党)落選
過半数の得票が要求されないため、50％未満の支持で当選となることがある。インド系政党が一本化され、フィジアン系の政党が分立すると、このような例が生まれる。今回の総選挙でこの制度が採用されていれば、ＦＬＰが34議席(－３)、ＳＶＴが17議席(＋９)になったと試算されている。
Ⅲ. ＭＶ(Multiple Vote)またはＢＶ(Block Vote)制(大選挙区選択投票制)： 選挙人は、議席数の候補者を連記(大選挙区制)し、相対多数を獲得し た候補者が当選者となる。90年憲法下で、ほとんどのフィジアン選挙区で採用されていた。
(例)大選挙区・３人区
A.40(インディアン系政党)当選(３人)
B.35(フィジアン系政党)落選(３人)
C.15(フィジアン系政党)落選(３人)
D.10(フィジアン系政党)落選(３人)
各政党の支持者は、ほとんど常にそれぞれの政党の候補者３名を連記するため、40％の得票率でＡ党の候補者３名が議席を独占する。 たとえ絶対多数の得票を要件としても、少数派はまず議席を獲得できない。今回の憲法改正作業の中で、ＣＲＣはオープン・シートについては15選挙区に分割し各選挙区ごとに３名選出する案を提唱したが、ＪＰＳＣはこれを修正し、小選挙区選択投票制(ＡＶ制)が採用された。
(参考文献)
・D.G.Arms,“Fiji's proposed new voting system : a critique with counter-proposals," Electoral Systems in Divided Societies: the Fiji Constitution Review. (Edited by Brij V. Lal and Peter Larmour, NCDS, 1997)
・西平重喜『統計で見た選挙の仕組み 日本の選挙･世界の選挙』(講談社、1990年)。
・C.A.リーズ『事典政治の世界』(田中浩・安世舟訳編、御茶の水書房、1987年)。
本稿は、去る７月10日に開催された162回オセアニア研究会における報告「フィジー諸島の新選挙制度とその思想」をまとめたものです。なお、パシフィック・インターナショナル(株)社長大石敏雄氏から、選挙結果判明直後に多数の現地報道資料の提供を受けました。ここにあらためて感謝の意を表します。